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随想二十八——政府的层级  

2016-01-10 10:40:26|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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近期在读Greenwood出版社20014月出版的加拿大卡尔加里大学(University of Calgary)历史系教授David C. Wright写的《中国历史》(History of China),严重感到意识形态的不同,呈现给读者关于中国是怎样的也就大不相同。在地理上,西高东低的事实是改变不了的;人文生态上,尤其是政治生态上,则立见泾渭分歧。当然,像这样的书才能引发人更多的思考。今天就思考一下,中国的政府层级。

 书中Wright教授(20018)提出,中国政府有四个层级,原文如下:

There are four basic levels of the Chinese government, and these are based closely on precedents dating back to China’s dynastic or imperial era: (1) the central government in Beijing, (2) the provinces (and four large urban areas equivalent to provinces), (3) the counties (xian) in rural areas and cities (shi) in urban areas, and (4) the work unit (danwei). China is currently composed of twenty-three provinces (twenty-two mainland provinces and the island of Taiwan, which China still considers its twenty-third province), four major municipalities administratively equivalent to provinces (Beijing, Chongqing, Shanghai, and Tianjin), and five “autonomous regions”: Tibet, Inner Mongolia, Xinjiang, Ningxia, and Guangxi. China is a unitary state with very little division of powers or federalism. As in imperial China, administrative levels are organs of the central government.

译文:中国的政府有四个基本层级,这些层级密切以与中国王朝帝国时代先例为基础:(1)北京中央政府,(2)省(及四个与省相等的大城市区域),(3)县(乡村区域)或市(城市区域),和(4)工作单位。中国目前由23个省(22个大陆省和台湾省,中国仍然认为台湾是它第二十三个省)、4个行政上与省相等的直辖市(北京、重庆、上海和天津)以及5个自治区(西藏、内蒙古、新疆、宁夏和广西)组成。中国是一个单一制的国家,很少有分权与联邦。也如在帝国时代的中国,各行政层级是中央政府的机关。

中国政府层级是什么,我尝试将这个问题询问办公室的年轻同事,起初他们还不清楚这是指什么;细解释,略有清晰。中国政府的层级这个问题是大家在习以为常的制度中不常思考的,若非行政管理专业的,不会清晰了解这些。于我,看到“工作单位”作为government中的一个organ,立时有了“全新概念”出现的警醒。

在中国的知识界(intellectuals)中没人会将工作单位当作一个政府的层级。再仔细审视Wright教授的分层,或许在他的government层级表中,这个government的意义,不再是中国政府的意思,依其最后一层的意义,是中国治理,特别是城市里有单位的人可能受到的管束力的层级。没有单位的人受什么管辖呢?在中国是受街道管理,这一点在Wright教授的层级表里没有了。

中国是一个单一制国家。所谓单一制国家是国家的结构组织是由若干不享有独立权限的一般行政区域单位或自治单位联合组成统一的中央集权国家的国家结构形式,主要特征在于:全国只有一部统一的宪法、一个最高立法机关、一个中央政府、公民只有一个统一的国籍;在对外关系上只有统一的国家才能作为国际法上的主体;地方政权的权限为中央所赋予,地方政府要服从中央政府的领导和接受监督。单一制国家除中国外,还有英国、法国和日本等。

联邦制也是一种国家管理制度,在联邦制下,同时存在一个联邦或中央政府与若干州或地方的立法机关和政府。联邦和州政府的权力都由联邦宪法加以规定,两者在各自特定的领域内享有最高权力并直接行使于人民。基于此,州政府行使的权力并不是联邦政府所授予的,并且州政府也不隶属于联邦政府,但州政府只能处理较为次要的事项。联邦制国家如美国、德国和瑞士等是典型代表。 

就中国政府层级的问题,询问了度娘,百度百科提示《中华人民共和国宪法》条款明确规定,第三十条中华人民共和国的行政区域划分如下:(一)全国分为省、自治区、直辖市;(二)省、自治区分为自治州、县、自治县、市;(三)县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。”

政府的层级具体体现在行政区划。中国目前的实际行政区划有四级:(自治区、自辖市)——地级市(地区、自治州、盟)——县(县级市、市辖区)——乡镇。这个四级再加上中央政府则有五级,与Wright教授的四级层级表显而易见是不一样的。

目前较权威的专著《地方行政管理学》(李四林,曾伟主编,北京大学出版社, 2010)中用图型将中国政府的层级表现出来,一目了然:

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       图-1:当代中国地方行政层级(李四林等 201056 

实际上,当代中国地方政府层级存在各种体制,其中有两级制:直辖市——市辖区(城区);三级制:省(直辖市)——县级市、县、自治县(市辖区)——乡、镇;四级制:省(自治区)——地级市(自治州)——县(自治县、市辖区、县级市)——乡、镇。此外还存在有省(自治区)与县、县级市、自治县之间有一级行政分治区(地区、盟)的体制;区、街道作为准层次存在于市辖区范围内。

  回头再看Wright教授的分级,若以此作为对中国政府治理的描述,该是多大一幅不同的画面。

 

主要参考文献:

李四林,曾伟. 地方政府管理学[M](第二版). 北京:北京大学出版社,2010

张永理. 我国行政区划层级历史变迁――兼谈其对省直管县体制改革的启示. 《北京行政学院学报》,20122):5-10

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